Details GLB-akkoord maken straks het verschil

Na drie jaar discussie zijn de Europese instituties het eens geworden over hoe het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) er vanaf 2023 op hoofdlijnen uit moet gaan zien. De aandacht verschuift nu naar de uitwerking: het Nationaal Strategisch Plan (NSP). Sommige kaders liggen vast, maar Nederland heeft flexibiliteit bij de invulling.

Hoeveel flexibiliteit, moet de komende 12 maanden gaan blijken bij de invulling en goedkeuring van het Nationaal Strategisch Plan (NSP). Het nieuwe GLB gaat in 2023 van start.

Basisbetaling, eco-regelingen en agrarisch natuurbeheer
Dit zijn de drie belangrijkste onderdelen van het nieuwe GLB. Er blijft dus een basisbetaling per hectare, maar de voorwaarden (‘nieuwe conditionaliteit”) worden niet eenvoudiger. De inzet van Nederland in de onderhandelingen was om de eisen niet strenger te maken. Dit is de wens van LTO. Als je de basisvoorwaarden al strenger maakt, dan wordt het steeds lastiger om daar boven op nog eisen te stellen aan de eco-regelingen (een groene top-up) en het agrarisch natuurbeheer. Bovendien gaan boeren rekenen. Als ze niet meer willen of kunnen meedoen aan de conditionaliteit, dan zijn de eco-regelingen ook uit zicht. Deelname aan het agrarisch natuurbeheer wordt ook lastig. Kortom, dat is ook niet in het belang van de milieuorganisaties.

Bovenop de basisbetaling komt de mogelijkheid voor agrariërs om in te tekenen op eco-regelingen. LNV laat op dit moment een lijst van 20 eco-regelingen testen in de praktijk, middels keukentafelgesprekken en interviews met praktische boeren. LTO wil dat alle agrariërs mee kunnen doen via een simpel keuzemenu. LNV legt de lat iets hoger en mikt op 70% deelname. Boeren zouden een minimum aantal punten moeten verzamelen op vijf terreinen: klimaat, biodiversiteit, landschap, water en bodem (“schijf van vijf”). Als dat lukt, hebben ze ‘brons’. Door extra punten te verzamelen kan de score richting zilver of zelfs goud. Biologische bedrijven zouden automatisch ‘goud’ worden. Het systeem ziet er gecompliceerd uit. Kan een boer straks nog zonder adviseur de aanvraag doen?

In het plattelandsbeleid blijft het agrarisch natuurbeheer via de ‘collectieven voor agrarisch natuurbeheer’. Op dit moment zijn er 11.000 contracten via Boerennatuur. Op de ongeveer 45.000 bedrijven die nog meedoen in het GLB is dat dus iets minder dan een kwart. Er zijn in Nederland de nodige ‘witte gebieden’ waar agrariërs vaak wel mee willen doen, maar nu niet kunnen.

Budget
Concreet: met een budget van 717 miljoen euro per jaar voor directe betalingen (vóór 2014 was dat nog ruim 800 miljoen euro) en 1,75 miljoen hectare subsidiabele landbouwgrond is er nog 409 euro per hectare beschikbaar. Maar er moet rekening gehouden worden met:

• Overheveling van geld naar het plattelandsbeleid. In de wandelgang spreken provincies en LNV over zeker 10% van het pijler 1 budget dat kan worden overgeheveld. In het Brusselse akkoord mogen lidstaten zelfs tot 42% overhevelen en, belangrijk, ze hoeven dat geld niet te verdubbelen (‘cofinancieren’). Pijnlijk is ook dat waar gesproken wordt over een minimum percentage geld voor eco-regelingen en jonge boeren, dat dat minimum percentage berekend wordt over het budget NA overheveling. LTO wil de overheveling beperken tot maximaal 5%, en alleen als provincies/LNV het geld verdubbelen. In het geval van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) gebeurt dat nu wel, dankzij de waterschappen.
• 3% van het pijler 1 budget is bestemd voor jonge agrariërs. Lidstaten mogen dat uitkeren via het plattelandsbeleid (investeringssteun) maar het kan ook als top-up per hectare in pijler 1.
• Gewoonlijk wordt 1-2% van het pijler 1 budget geparkeerd in de nationale reserve voor knelgevallen.
• Minimaal 25% van het pijler 1 budget (dus NA overheveling) wordt bestemd voor de zogenaamde eco-regelingen. Lidstaten mogen 2023 en 2024 beschouwen als ‘leerjaren’ en dan mag het % op 20 uitkomen, mits dat later maar gecompenseerd wordt. Dat mag bijvoorbeeld ook via het plattelandsbeleid (dus overheveling!). Mocht er voor de eco-regelingen te weinig belangstelling zijn, dan blijft het overgebleven geld in de lidstaat, maar die heeft dan wel de ruimte om het geld naar believen te besteden. Er is dus een belang om de lat niet te hoog te leggen.
• Gekoppelde steun. In Nederland kennen we nu de graasdierenvergoeding voor actieve boeren met vleesvee en schapen die grazen in natuurgebieden. Dit is nu goed voor 0,45% van het pijler 1 budget.

Uiteindelijk zal het bedrag per hectare uitkomen op iets van 240 euro per ha aan basisvergoeding en, afhankelijk van de deelname aan eco-regelingen, 100-150 euro per hectare extra voor eco-regelingen. In het plattelandsbeleid kan een boer, als die in de juiste gebieden zit, nog onkostenvergoedingen krijgen voor agrarisch natuurbeheer. Op dit moment liggen de hectarepremies op 371 euro per hectare, inclusief 30% voor het vergroenen. Voor de meeste boeren betekent het dus: minder geld.

Basisvoorwaarden
Meer in detail zien de belangrijkste nieuwe basisvoorwaarden er als volgt uit. Met opnieuw een afkorting: GLMC (Goede Landbouw- en Milieu Conditie). Daar zijn er negen van. De voor Nederland belangrijkste worden hier besproken.

GLMC2: bescherming van natte en veenweiden. Afgesproken is dat lidstaten hier vanaf 2024 of 2025 invullen aan gaan geven. De vraag is hoe dat moet gaan landen in het Nationaal Strategisch Plan. LNV is kennelijk van plan om in veenweidegebieden de hectarebetaling iets te verhogen. Dat zou dan ten koste van gaan van andere gebieden. Bovendien krijgen boeren in veenweiden te maken met belemmeringen. LTO is tegen gebiedenbeleid. Geld voor veenweiden moet uit ander fondsen komen. Het gaat vooral om de mogelijke afwaardering van bedrijven. Het GLB-budget schiet daarvoor ernstig te kort.

GLMC4: bufferzones langs waterwegen. Op voorstel van het Europees Parlement moeten de EU-lidstaten minimaal 3 meter spuit- en bemestingsvrije zones langs sloten instellen. Maar in regio’s met veel oppervlaktewater zijn uitzonderingen mogelijk. LTO gaat er van uit dat heel Nederland onder die uitzondering gaat vallen. Dat is op voorhand echter nog niet gegarandeerd.

GLMC7: minimale bodembedekking in de meest gevoelige perioden. Lidstaten mogen hierbij rekening houden met de winter. Dit is een tekst die ruimte geeft voor interpretatie. Opnieuw geldt: ‘the devil is in the detail’: hoe komt dit in het Nationaal Strategisch Plan?

GLMC8: vruchtwisseling op bouwland. De bedoeling is dat er jaarlijks een ander hoofdgewas per perceel geteeld wordt, maar er mag afgewisseld worden met vanggewassen. Bovendien mag ‘gewasdiversificatie’ ook, zoals nu in de vergroening. De tekst stelt dat er rekening gehouden wordt met de huidige landbouwpraktijk en de bodemvruchtbaarheid. Bedrijven met meer dan 75% grasland en met minder dan 10 hectare bouwland zijn uitgezonderd. Dat geldt ook voor meerjarige teelten, zoals fruit en boomkwekerij. Biologische bedrijven zijn ook uitgezonderd. Er wordt in het Brusselse GLB-akkoord niet gesproken over een verplichte 1:3 of 1:4 teelt met rustgewassen.

GLMC9: dit gaat over het opzij zetten van bouwland voor niet-productieve doelen, zoals landschapselementen. Dit is van de GLMCs de meest gevoelige. Akkerbouwers en vollegrondtuinders moeten minimaal 7% van bouwland bestemmen voor niet-productieve doelen. Bedrijven met minder dan 10 hectare bouwland zijn vrijgesteld evenals bedrijven met meer dan 75% grasland. De opties voor boeren en telers die onder de werking van deze voorwaarde vallen:

• Je kiest voor 4% non-productieve elementen van jouw bouwland, zoals sloten, bomen, akkerranden en braak
• Of 3% non-productieve diensten plus 4% via een eco-regeling (waar dan een vergoeding aan hangt)
• Of 3% non-productieve diensten plus 4% met vanggewassen en eiwithoudende gewassen. Hier mag op bemest worden, maar gewasbescherming is niet toegestaan.

Uit LTO-peilingen in ledenavonden is vaak gebleken dat leden lang niet altijd de 3% halen, zeker in polders en op hooggelegen zandgronden. Dat zou kunnen betekenen dat vruchtbare landbouwgrond uit productie gehaald moet worden. Dit is voor LTO niet acceptabel. Als je rekent met een graansaldo (2000 euro per ha) zou dit boeren veel geld kosten. Netto – dus met het effect van uit productie nemen – kunnen de GLB-betalingen per bedrijf door dat verlies met tientallen procenten gaan dalen.

LNV wil landschapselementen subsidiabel maken. Dat betekent een groter areaal subsidiabele landbouwgrond waardoor de ha-premies enigszins verdund zullen worden. Het Brusselse akkoord schrijft voor dat landschapselementen in stand gehouden moeten worden. Dit past bij de Brusselse biodiversiteitsambitie 2030 om 10% van het nationale landbouwareaal voor landschapselementen te bestemmen; een onderdeel van de ‘Green Deal’ voorstellen.

GLMC10: bescherming van blijvend grasland in Natura 2000 gebieden. Dit is een bestaand voorschrift dat boeren in Natura 2000 gebieden vaak al hoofdbrekens geeft. Veel grasland in Natura 2000 gebieden is namelijk productiegrasland, maar dit mag niet meer vernieuwd worden. In het Brusselse akkoord staat dat lidstaten gevoelige graslanden kunnen aanwijzen. In theorie zou Nederland in het Nationaal Strategisch Plan ruimte hebben voor enige flexibiliteit. De verdere uitwerking wordt dus ook hier heel erg bepalend.

Sociale conditionaliteit
Een nieuw element in het GLB is dat ontvangers van GLB-geld sociale en arbeidsvoorwaarden moeten respecteren. Dit zou er in de praktijk op neerkomen dat de Arbeidsinspectie gaat samenwerken met de RVO en daar misstanden gaat melden. Dit zou in ieder geval in 2025 in moeten gaan.

Marktbeleid
Met dit akkoord verandert er niet zoveel aan het Europese marktbeleid. De Europese Commissie kan ingrijpen in geval van ernstige marktverstoringen met bijvoorbeeld interventie-maatregelen. Voorbeelden hiervan zagen we vorig jaar bij de start van de corona-pandemie, en eerder bij de EHEC-crisis en de Russische boycot. In theorie kunnen erkende producentenorganisaties en interbranche-organisaties ook gebruik maken van de mogelijkheden van een ‘crisis-kartel’, al is de praktijk tot nu toe weerbarstig gebleken.

Wat ook blijft is de crisisreserve die nu wordt vastgesteld op 450 miljoen euro. Deze pot wordt gevuld door het geld in mindering te brengen op de directe betalingen. Dat maakt dat het gebruik van de crisisreserve in tijden van crisis niet erg populair is, omdat het in feite een sigaar uit eigen doos is: als de pot leeg is, wordt die weer gevuld door opnieuw geld af te romen van de directe betalingen.

Voor wat betreft de mededinging is ook interessant om te zien dat maatregelen die leiden tot hogere duurzaamheidsstandaarden (milieu, gezonde dieren) dan in de EU-wetgeving, worden vrijgesteld van de Europese mededinging. Een punt waar LTO al vele jaren voor pleit.

Andere punten in het GLB-akkoord

• Definitie van ‘actieve agrariër’. Iedere lidstaat moet er voor zorgen dat het GLB-geld bij hen terecht komt. Een ondernemer mag ook parttime boer/tuinder zijn. In Nederland kennen we al de verplichte inschrijving bij de Kamer van Koophandel. Daarnaast is er een ‘negatieflijst’ waardoor overheden, vliegvelden, spoorlijnen, sport- en recreatieterreinen zijn uitgesloten van deelname aan het GLB. Private natuurorganisaties zoals Natuurmonumenten en provinciale landschappen staan nog niet op die lijst. LTO wil dat het GLB toegankelijk is voor actieve agrariërs en agrarische activiteiten. Een pijnpunt is dat pachters vaak meemaken dat verpachters zoals natuurorganisaties GLB-geld opeisen via de pacht. LTO vindt dit onrechtvaardig en blijft hier aandacht voor vragen.
• Herverdeling van premies naar kleinere bedrijven. In het akkoord is opgenomen dat lidstaten minimaal 10% van de directe betalingen zouden moeten herverdelen naar kleinere bedrijven. Maar lidstaten mogen hiervan afwijken als ze kunnen aantonen dat er alternatieven zijn.
• Jonge agrariërs (40 jaar of jonger). Afgesproken is dat lidstaten minimaal 3% van het pijler 1 budget aan hen moeten besteden. Nu is dat nog minimaal 2%. Een boer zou dus maximaal 5 jaar lang een top-up kunnen claimen, vanaf 35 jaar. Maar nu wordt nieuw dat lidstaten die 3% voor de helft mogen uitkeren via het plattelandsbeleid, waar Nederland nu al de zogenaamde JOLA-regeling heeft. Vraag wordt dus of dit niet op zijn minst een sigaar uit eigen doos wordt….
• Aftopping van betalingen per hectare. In het Brusselse akkoord is afgesproken dat er vanaf 60.000 euro per bedrijf wordt afgeroomd en dat het maximum bedrag per bedrijf 100.000 euro wordt. Salariskosten, belastingen en bijdragen aan sociale fondsen kunnen worden afgetrokken. Als een lidstaat geen aftopping wil, dan is het verplicht iets te doen met de hierboven genoemde herverdeling van premies naar kleinere bedrijven.
• Gekoppelde steun. Lidstaten mogen tot maar liefst 15% van het pijler 1 budget gebruiken voor gekoppelde steun. Hiervan 2% voor eiwitgewassen. Lidstaten als Frankrijk en Polen maken hier volop gebruik van. In Nederland is de graasdierenvergoeding de enige vorm van gekoppelde steun (0,45% van het budget, 3,3 miljoen euro per jaar). Er wordt op dit moment gestudeerd op een alternatief voor deze regeling, mede op verzoek van de LTO Vakgroepen Schapenhouderij en Vleesveehouderij.

Analyse
Na drie jaar onderhandelen waren de EU-instellingen er wel klaar mee, en dat merk je aan de reacties. Toen de Europese Commissie, toen nog met Phil Hogan, in juni 2018 voorstellen deed, was er nog geen spraken van de Green Deal. Die kwam met het aantreden van de nieuwe Europese Commissie waarin Frans Timmermans voor dit onderdeel verantwoordelijk werd. Hij trok daarmee ook het GLB-dossier naar zich toe. Portugal wilde het dossier uiterlijk op 30 juni afronden; daarna neemt Slovenië het stokje van het EU-voorzitterschap over.

De reacties zijn gemengd en over het algemeen zoals je mag verwachten. De milieubeweging is ontevreden want het gaat allemaal niet ver genoeg. De landbouw is niet blij, want het budget krimpt en er wordt wel degelijk meer van boeren en vollegrondtuinders gevraagd. Grote onbekende in dit spel is de consument. Het GLB-budget is lang niet voldoende om te kosten van verduurzamen te vergoeden. Boeren en telers willen meestal stappen zetten, maar de rekensom moet kloppen. Een doorsnee bedrijf van 60 hectare gaat in het nieuwe GLB al gauw een paar duizend euro terug in inkomsten, en moet dan (akkerbouw, vollegrondtuinbouw) mogelijk ook nog land opzij zetten. De markt gaat dat niet vergoeden.

Een zorg is dan ook nog hoe andere EU-lidstaten het nieuwe GLB vorm gaan geven. Nederland is één van de weinige lidstaten die de eco-regelingen gaan invullen met een keuzemenu. Andere lidstaten zoals Frankrijk en Polen zullen volop kiezen voor gekoppelde steun. Polen zal zelfs geld overhevelen van het plattelandsbeleid naar de directe betalingen. De Europese Commissie heeft op vragen van LTO steeds beloofd het gelijke speelveld te bewaken, maar dat moet allemaal nog blijken.,,,,

De komende tijd zullen LNV, provincies en waterschappen het Nationaal Strategisch Plan gaan vaststellen. Er is een publieksconsultatie. Dit najaar wordt het NSP voorgelegd aan de Tweede Kamer en aan de provincies. Eind 2021 moet het NSP naar Brussel. De Europese Commissie zal een aantal maanden de tijd nemen voor doorrekening en dan, met commentaar, vragen om aanpassingen. We zijn er dus nog lang niet met het nieuwe GLB, dat in 2023 van start moet.

Klaas Johan Osinga, kjosinga@lto.nl